Руководители основных министерств в xix — начале xx века

Руководители основных министерств в xix — начале xx века — история России

Министерская система управления в России возникла 200 лет назад. Ее создание завершило процесс модернизации государственной машины, начатый еще Петром I.

В Своде законов Российской империи был провозглашен главный принцип российской государственности Нового времени: «Империя Российская управляется в твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих».

Несмотря на реформы 1860-х годов, приблизившие Россию к современному правовому государству, и введение конституционных учреждений в 1905 году, Российская империя вплоть до 1917 года во многом оставалась все тем же «регулярным государством».[16]

В соответствии с законом от 17 августа 1810 года о разделении государственных дел по министерствам полиция была выделена в самостоятельное ведомство, было упразднено Министерство коммерции, а его функции переданы Министерству финансов и Министерству внутренних дел.

Создание в 1837 году нового Министерства государственных имуществ было вызвано необходимостью упорядочить управление государственными крестьянами, и означало попытку правительства приступить к решению крестьянского вопроса.

В дальнейшем это ведомство эволюционировало в сторону перехода от управления государственными землями, лесами и другими имуществами к попечительству над сельским хозяйством. Отсюда и его переименование в 1893 году в Министерство земледелия и государственных имуществ, а в 1915-м — в Министерство земледелия.

В 1826 году многочисленные учреждения придворного ведомства были объединены в Министерство императорского двора.

Введение придворного управления в общую систему министерств означало, с одной стороны, торжество унификации всех центральных государственных учреждений, а с другой – включение обслуживания нужд двора в систему управления империей, что вносило определенную противоречивость в облик легального, дистанцированного от чисто династических функций государства. Лишь в 1905 году появилось отдельное Министерство торговли и промышленности.[17]

Министр занимал свой пост в силу личного доверия императора и оставлял его, утратив это доверие. Должность министра относилась ко 2—3-му классу и чаще всего была венцом карьеры сановника.

При отставке министр, как правило, становился членом Государственного совета, а нередко получал в знак особого благоволения графский титул.

Но в качестве члена Государственного совета, председателя одного из его департаментов или председателя Государственного совета он сохранял существенное влияние на процесс подготовки законодательства. Впрочем, случаи, когда министр после пребывания в отставке становился министром в другом ведомстве, были не столь уж редкими.

Для высшей бюрократии Российской империи в дореформенное время характерен относительно низкий уровень специализации, «своеобразный бюрократический дилетантизм», по выражению Н. П. Ерошкина.[18] Около 70 процентов высших руководителей МВД того времени ранее служили в Министерстве иностранных дел, Министерстве юстиции и даже в Министерстве финансов.

Примерно 60 процентов сановников Министерства юстиции начинали карьеру в Министерстве иностранных дел, МВД, Министерстве народного просвещения. Недостатком сложившейся системы назначения на министерские посты было то, что министры сравнительно редко проходили службу на низовых должностях в том ведомстве, которое они возглавляли.

[19] Шепелев так же обращает внимание на недостаточную квалификацию чиновников 1-4 рангов. Законом от 3 мая 1871г. Производство в первый классный чин обуславливалось сдачей экзамена за курс уездного училища. Уровень знаний дававшихся этими училищами, мог удовлетворить лишь требованием службы на самых низких должностях.

Однако последующая выслуга чинов открывала путь наверх.[20]

Среди министров около 60 процентов окончили университеты, 15 — Училище правоведения, 14 — Александровский лицей. Почти половина бывших военных также получила высшее (академическое) военное образование. Но степень специализации образования оставалась не очень высокой.

Выпускники университетов и лицеисты (не говоря уже о правоведах), как правило, имели гуманитарное (главным образом юридическое) образование. С. Ю. Витте и П. А. Столыпин, окончившие физико-математические факультеты, составляли исключение. Вплоть до 1917 года в России не было ни одного министра финансов со специальным экономическим образованием.

Во главе же Министерства путей сообщения, как правило, стояли лица с инженерным образованием, а одни из наиболее успешных руководителей этого ведомства — князь М. И. Хилков, окончивший Пажеский корпус, специально изучал железнодорожное дело за границей, начав с простого рабочего.

Сроки пребывания министров в должности были различными в зависимости от ведомства и исторической эпохи. За неполных 23 года царствования Александра I произошло 42 назначения министров, то есть одно назначение происходило каждые полгода. Гораздо более стабильным в этом смысле было царствование Николая I.

Министры менялись в среднем раз в 1,4 года. За 26 лет царствования Александра II, начавшегося с постепенной замены всех министров предыдущего царствования, произошло 29 назначений министров, в среднем раз в 0,9 года. Самым «непостоянным» был, пожалуй, Николай II.

При нем произошло 62 смены министров, или в среднем каждые 0,4 года по новому назначению.[21]

Должность министра обеспечивалась жалованьем, особыми суммами на представительство и казенным домом с обслугой.

Но открытая жизнь в столице требовала столь значительных расходов, что многим министрам, не обладавшим состоянием и не умевшим использовать возможности, которые их должность давала для получения «безгрешных доходов», периодически приходилось обращаться к императору за пособиями или арендой. Так, например, П. А.

Валуев, министр внутренних дел, а позднее — государственных имуществ, будучи человеком небогатым, постоянно нуждался. С трудом сводил концы с концами и военный министр А. Ф. Редигер. При отставке пенсия назначалась министрам по особым указаниям императора, нередко в размере ранее получаемого ими жалованья. Согласно штатам министерств, опубликованным в ноябре 1802г.

, содержание министра составляло 12 тыс. руб. в год плюс казенная квартира. Если она не предоставлялась, то в наем отпускалось еще 1200 руб. Штатное расписание сохранялось до 50-х годов, содержание было не для всех министров одинаково. Так, министр финансов П. Ф. Брок получал содержание 12 тыс. руб., а министр уделов Л. А. Перовский помимо этого еще 11 142 руб.

дополнительных сумм. Министр иностранных дел К. В. Нессерольде получал жалования 8921 руб., столовых – 6862 руб., жалования из «кабинета», «пенсион», а всего 16 977 руб.[22] Согласно «Сведениям о должностях всех классов, положенных в составе министерств финансов и внутренних дел и в подведомственных им установлениях» на 1884г.

, министр финансов «по высочайшему повелению» — получал 18 тыс. руб. и на казенную квартиру. Однако эти штатные оклады не всегда соблюдались. Так, в 1878 г. министр финансов М. Х. Рейтерн получал не 18 тыс. руб., а 23 тыс. руб., а в 1902г. С. Ю. Витте получал 22 тыс. руб. (из них 18 тыс. руб. содержания и 4 тыс. руб. «аренды»). Столько же примерно получали и другие министры.

В целом большинство министров в дореформенное время не пользовались репутацией явных взяточников и казнокрадов, а немногие исключения (С. С. Уваров, П. А. Клейнмихель и др.) становились предметом общественного осуждения.

В основном молва приписывала министрам самодурство или некомпетентность, взятки же и расхищение казны считались принадлежностью более мелких чиновников. В пореформенное время обвинения министров в коррумпированности также были нечастыми.

За исключением министра финансов А. А. Абазы, использовавшего известную ему по службе информацию для успешной биржевой игры, и министра путей сообщения А. К.

Кривошеина, допускавшего служебные злоупотребления, остальных общественное мнение обвиняло в карьеризме, беспринципности, самодурстве, протекционизме, невежестве, но не во взяточничестве.

Многие министры занимались делами дома, куда к ним приходили с докладами чиновники. Именно дом министра, казенный дом, и был тем «парадным подъездом», который стал символом бюрократической власти. Появление таких министров в здании министерства было чрезвычайным событием. Облик здания министерства свидетельствовал о порядках в данном ведомстве.

Так, например, запущенное здание «зеленого ведомства» — Министерства земледелия и государственных имуществ, называемого так по цвету петлиц на мундирах чиновников этого министерства, говорило внимательному наблюдателю о нераспорядительности и непрактичности министра А. С.

Ермолова не меньше, чем его неудачи в получении ассигнований на развитие сельского хозяйства.[24]

В зависимости от значения министерства и роли, которую играл тот или иной министр эти доклады были ежедневными или более редкими, но не реже, чем раз в неделю.

Источник: https://valdvor.ru/otechestvennaya-istoriya/rukovoditeli-osnovnyh-ministerstv-v-xix-nachale-xx-veka-istoriya-rossii.html

Министерское делопроизводство XIX- начала XX вв

Список предметовДелопроизводство

Дата добавления: 22 Ноября 2012 в 19:36
Автор: m*******@mail.ru
Тип работы: творческая работа

Скачать полностью (912.89 Кб)
Работа содержит 1 файл

Скачать  Открыть    —  988.06 Кб

Министерское делопроизводство XIX- начала XX вв.

Выполняли:

Сципио Эмилия

и

  Березина Ксения.

• Начало ХIХ в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления.  В данный период появилась новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия.

• Первыми министерствами, созданными в 1802 г. были: военно-морских дел, иностранных дел, финансов, народного просвещения и др. Каждому министру предписывалось  создать канцелярию и иметь помощника.
• Следует отметить, что само понятие делопроизводства появилось во второй половине ХVIII в. и обозначало деятельность, которой занималась не только канцелярия, но и весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос, т.е. решение дела.

• Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (донесения, ведомости, переписка и др.);  чрезвычайные дела (дела по обнаруженным злоупотреблениям); дела, «не терпящие времени» или срочные. Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство (записки, справки, регистрационные журналы), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения.

• Изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки.

На протяжении всего ХIХ 
и начала ХХ вв. осуществляется законодательная 
регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений.  

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система 
министерского делопроизводства, к 
концу ХIХ в.  требовались 
более гибкие формы делопроизводства. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского 
делопроизводства продолжала оставаться громоздкой.

• Появление пишущих машинок ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Кроме того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов в учреждениях.

Появление телеграфа вызвало 
к жизни новый вид переписки — телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к 
появлению телефонограмм- письменной записи переданного по телефону сообщения.

• В конце ХIХ-начале ХХ вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Особенностью организации делопроизводства в этот период является не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы. Во второй половине ХVIII в. появляются первые сборники образцов документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходилось обращаться в государственные учреждения.

конец

Информация о работе Министерское делопроизводство XIX- начала XX вв

Описание работы

Работа содержит презентацию по дисциплине «Делопроизводство»

Содержание

содержание отсутствует

Источник: http://stud24.ru/records-management/ministerskoe-deloproizvodstvo-xix-nachala-xx/412071-1407207-page1.html

Делопроизводство в учреждениях России XIX — начала XX вв. (министерское делопроизводство)

В начале XIX в. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России бы­ла подвергнута серьезной корректировке. В состав высших го­сударственных учреждений наряду с Правительствующим Се­натом вошли вновь созданные Комитет министров. Государст­венный совет.

Коллегии были заменены новыми центральными учрежде­ниями — министерствами. Местные учреждения почти не пре­терпели изменений.

Высшие государственные учреждения — Сенат, Комитет Министров, Государственный совет — сохранили принцип кол­легиальности при рассмотрении и решении вопросов управле­ния.

* Местные учреждения осуществляли работу с документами в соответствии с требованиями «Общего губернского учреждения» 1775 г.

* ПСЗ РИ. Собр. I. — T.XXXII. — № 25044; Т.ХХХ1. — № 24064.

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их дея­тельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому дело­производство XIX— начала XX вв. называют министерским.

Принцип единоначалия означал, что управленческие реше­ния принимались единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.

Второй важный принцип — принцип иерархии — предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обя­занности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определен­ную законом.

Внедрение новой системы управления началось изданием ма­нифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств,* а завершилось изданием 25 июня 1811г. «Общего учреждения министерств»**.

«Общее учреждение мини­стерств» регламентировало единообразие в организации дело­производства новых центральных учреждений. Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения.

Порядок работы с докумен­тами назван в этом законе «образ производства дел». Он вклю­чал пять составных частей:

* ПСЗ РИ. T.XXVII. — № 20406.

** Там же. T.XXXI. — №24686.

· порядок вступления дел;

· движение их, или собственно так называемое производство;

· отправление дел;

· ревизию;

· отчеты.

Первые три части устанавливали путь прохождения докумен­тов от момента их получения или создания до завершения ис­полнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнени­ем. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов.

Новые принципы, основанные на иерархическом построе­нии аппарата, привели к необходимости строгого соблюдения последовательности прохождения документа в процессе его об­работки во всех структурных подразделениях.

Аппарат мини­стерства возглавлялся министром (в подчинении которого был товарищ министра и канцелярия) и включал департаменты во главе с директором (у которого могла быть канцелярия), отделе­ния, которые возглавляли начальники отделения, столы — во главе со столоначальниками.*

* В министерствах были созданы два коллегиальных органа: при министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента. Они являлись совещательными органами, помогавшими министру или директору департамента принять обоснованное, квалифицированное решение.

Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства» и делились на два потока:

· переписка министра;

· переписка департамента.

А так как закон определил компетенцию министра и дирек­торов департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особых затруднений. Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих, ставилась в зависимость от заключенной в них информации.

вся подготовитель­ная работа для принятия решения и оформления его в соответ­ствующей форме велась в канцелярии коллегии, а в XIX в.

чи­новники всех структурных подразделений министерства при­нимали участие в подготовке проекта решения, которое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департа­мента в зависимости от того, кто подписывал документ — ми­нистр или директор департамента.

Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Об­щие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные — в отделениях.

Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ре­визия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за испол­нением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В кон­це года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

Организацию работы с документами в XIX в. следует рас­сматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях».*

* «Частные учреждения» помещены в Сводах законов Российской Империи, изданных в 1832, 1842, 1857гг.

От императора министр получал указы и повеления, направ­лял ему доклады (или записки) и представления, от Государст­венного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представле­ния. Для получения денег из Государственного казначейства ми­нистр посылал отношение.*

* ПСЗ РИ. — Т. XXVII. — № 20405. — § 7.

Между собой министерства обменивались отношениями, со­общениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других ми­нистерств — отношения, подчиненным — предписания.

Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

В XIX в. существенные изменения произошли в формуляре до­кумента. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. К «Общему учреждению» приложены четыре формы «пе­реписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов.

Бланк включал: наименование учреж­дения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат.

При анализе «сношений» следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других — «беззаглавных» — отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата. Высшие, обращаясь к нижестоя­щим, писали адресат в дательном падеже: «Калужскому губерн­скому правлению».

Равные и нижестоящие, обращаясь в выше­стоящие учреждения, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление». Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий чиновник обращался к вышестоящему, указывался титул последнего: «Его превосходительству», «Его благородию».

При общении равных должностных лиц и выше­стоящих с нижестоящими титул не писали.

Документы в XIX в. обязательно подписывались и скрепля­лись. Подпись и скрепа включали наименование должности чи­новника, его инициалы, фамилию.

В § 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламен­тирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда призна­ются действительными, когда они имеют установленную форму».

В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стрем­ление к формализации, определению четких правил расположе­ния и оформления реквизитов.

На всем протяжении XIX в. активно развиваются другие сис­темы документации.

Характерно, что некоторые из них приобре­тают четко регламентированную форму — в виде Уставов, в кото­рых установлен состав документов системы, правила их составле­ния и оформления, а также приложены образцы форм документов.

Например, документирование прохождения государственной служ­бы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.,* вопросы бухгалтерского учета — в «Общем счетном уставе» в 1848 г.**

* СЗ РИ. — Спб., 1832. — T.I.

** СЗ РИ. — Спб., 1848. — T.IX, кн. 1.

*, называвшихся «сокращение документооборота» или «сокраще­ние переписки». Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений ниже­стоящим учреждениям и должностным лицам.

Например, пере­давались полномочия в решении кадровых вопросов, расходова­нии денежных сумм и т.д.

* ПСЗ РИ. Собр. II. T.VI. — Ч. 1. — № 4323; Т. XXVII. — Ч. 1. — № 25944; T.XXXV. — Ч. II. — №361105.

В последней трети XIX в. большое влияние на делопроиз­водство оказало развитие техники.

Изобретение пишущих ма­шинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготов­ление документов, позволило экономить время и затраты, со­кратив рукописное изготовление документов. Появление теле­графа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.

Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», в конце XIX в. стали нуждаться в корректировке и развитии. Отдельные ведом­ства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс.

Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обра­ботки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.

) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Наиболее четко направления рационализации делопроизвод­ства сформулированы в «Положении о письмоводстве и дело­производстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

На протяжении XIX в. издавались сборники образцов доку­ментов, называемые «письмовниками», с целью помочь чинов­никам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.*

* Марков И. Всеобщий стряпчий или поверенный показующий формы, примеры и обряды, как на какой бумаге пишутся или следует писать и прочее. — Спб., 1820— 1821; Наливкин Ф.Н. Руководство к сочинению писем и деловых бумаг. — М.

, 1847; Неустроев А.Н. Руководство к наглядному течению бумаг в России. — М., 1858; Магницкий МЛ. Краткое руководство к деловой и государственной словесности для чиновников, вступающих в службу. — М.: Тип. Лазаревых ин-та вост. яз.

, 1835 и др.

* Сперанский М.М. Записка об устройстве судебных и правительственных учреж­дений России// Проекты и записка. — М.,Л., 1961; Русанов Ф. Основания пись­моводства или общее изложение теории и практики канцелярского дела. — М., 1839; Варадинов Н.В.

Делопроизводство или теоретическое и практическое руко­водство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмо­водству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг. — Спб., 1857. 4.1—2; Зосимский К. Руководство к изучению форм и порядка дело­производства. —2-е изд. — Спб., 1855; Вельбрехт В.

Общие основы русского делопроизводства с приложением основных форм. — Спб., 1854.

Рекомендуемые страницы:

Воспользуйтесь поиском по сайту:

Источник: https://megalektsii.ru/s6747t2.html

Формирование и развитие министерской системы управления в XIX веке

В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства.

Прежде всего необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время, и определены функции министерств.

Согласно манифесту, государственными делами должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; финансов; коммерции; народного просвещения и иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.

Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств. Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О.Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».

Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни.

Повелением императора все губернаторы представляли ему рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства.

Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно.

Эти функции сохранились за МВД

Формирование министерств

В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства.

Прежде всего необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время, и определены функции министерств.

Согласно манифесту, государственными делами должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; финансов; коммерции; народного просвещения и иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.

Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств. Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О.Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».

Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни.

Повелением императора все губернаторы представляли ему рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства.

Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно.

Эти функции сохранились за МВД.

Общее учреждение министерств

Достаточно широкие полномочия в управлении соответствующими ведомствами и отраслями имели и другие министерства, которые руководствовались специальным документом «Общее учреждение министерств», принятым в июне 1811 г.

и завершавшим в реформирование министерств. Последние определялись как высшие органы исполнительной власти, а власть министров — как высшая исполнительная. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров, а с 1812 г.

они законодательно были оформлены как Комитет министров.

Образование и деятельность министерств во многом способствовали налаживанию вертикали исполнительной власти и усилению централизации управления государством. Однако проблемы управления были далеки от их эффективного решения.

Прав был опытный дипломат граф С.Р.

Несмотря на свою убежденность в том, что реформирование системы управления являлось «исключительно делом самого императора и никого другого», Александр опирался на известных сановников и приближенных ко двору деятелей. Наряду с либерально настроенными людьми среди них были и достаточно консервативные и жесткие исполнители императорской воли.

Таковым, например, был небезызвестный граф А.А.Аракчеев — любимец Павла I. В конце 1807 г.

Аракчеев не только был возвращен в столицу, но и наделен неограниченными по существу полномочиями в управлении государством, а Александр I отдал распоряжение: «Объявляемые генералом от артиллерии графом Аракчеевым высочайшие повеления считать именными нашими указами».

Разработка плана переустройства системы организации власти и управления в России при Александре I органически связана с именем такого реформатора, как М.М.Сперанский (1772—1839).

Его личные качества мыслителя, исключительно работоспособного и одаренного государственного деятеля наиболее ярко проявились в его идеях и планах государственных преобразований, проведения всеобъемлющих реформ, прежде всего в сфере государственного управления, а также в его практической деятельности в должностях государственного секретаря, губернатора Пензенской губернии, генерал-губернатора Сибири, впоследствии в осуществлении огромной работы по кодификации законов Российской империи.

Поиски М.М.Сперанского в организации эффективной государственной системы управления завершились специально разработанным по поручению императора общим планом государственных преобразований под названием «Введение к уложению государственных законов».

Сушностной стороной плана государственных преобразований Сперанского явилось намерение сочетать монархическое правление, во-первых, с выборным представительством разных сословий в государственном управлении; во-вторых, с разделением вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы; в-третьих, с основательным просвещением и образованием широких сословных слоев и, разумеется, прежде всего обязательным соответствующим образованием для чиновников государственного аппарата.

М.М.Сперанский намеревался и надеялся осуществить широкие преобразования в России радикально-эволюционным путем через изменение всего механизма государственного управления, но при безусловном сохранении монархического строя.

Исходя из незыблемости монархической государственности, он считал, что монарх — глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте.

Стремясь конституционно оформить абсолютную власть императора, в своих проектах и записках он пытался самодержавное правление облечь всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».

В соответствии с законом законодательной деятельностью должна была заниматься Государственная дума, судебной — Сенат, а исполнительной — министерства. Соединить эти ветви власти, естественно, мог только император, «яко в первом и верховном их начале».

Однако, понимая всю сложность координации соединения многогранной деятельности соответствующих органов власти и управления и их взаимодействия «с точностью» в одном державном лице, Сперанский предложил создать при монархе Государственный совет как особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. Госсовет должен был в первую очередь выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями власти, творческие и иные действия высших государственных структур в плане их правового взаимодействия и утверждения законности в государственном управлении. По замыслам автора проекта Госсовет состоял из 35 высших сановников аристократической элиты, назначаемых императором, в том числе министров — по должности'. Председательствовал на Совете сам император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.

Численный состав Совета увеличился постепенно до 80 человек.

Дата добавления: 2016-05-31; просмотров: 2543; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ

Источник: https://poznayka.org/s6850t1.html

Бюджетная система России в XIX начале XX века

М. В. Мельников

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ В XIX — НАЧАЛЕ XX ВЕКА

В статье большое внимание уделяется основным этапам реформирования бюджетной сферы, при этом отмечается преемственность правительственного курса в области государственных финансов, направленного на создание сбалансированного бюджета страны и эффективного контроля, призванного обеспечить прозрачность механизма его исполнения. Бюджетная система России в процессе становления и совершенствования отражала процесс эволюции механизма государственного регулирования экономики.

M. Melnikov BUDGET SYSTEM OF RUSSIA IN THE 19th AND THE BEGINNING OF THE 20th CENTURIES

Special attention in the article is paid to the basic stages of reforming of the budget sphere.

Бюджетная система Российской импе- Методологические принципы постро-

рии представляла собой довольно сложный ения бюджета России были разработаны

механизм, отражающий особенности по- М. Сперанским в начале XIX в. Им впер-

литического и социально-экономического вые в оссийской финансовой практике

развития страны. были предложены новые положения, обес-

печивающие укрепление его устойчивости и сбалансированности:

• расходы допустимы только в том случае, если обеспечены соответствующими доходами (ранее расходы по запросам военного и некоторых других ведомств сначала осуществлялись, а потом правительство уже искало, где бы найти деньги);

• все государственные расходы объединялись в три группы: необходимые, от которых нельзя было отказаться; полезные (их можно временно отложить до лучших времен); излишние, которые необходимо вычеркнуть;

• сам бюджет делился на две части: первая — обыкновенный бюджет, это необходимые и некоторые полезные расходы, обеспеченные надежными доходами; вторая часть — чрезвычайный бюджет, это оставшиеся полезные расходы, которые финансировались за счет нетрадиционных доходов, чаще всего путем выпуска внутренних или внешних займов.

Заложенные М. Сперанским методологические принципы позволили впоследствии Министерству финансов поэтапно подойти к сбалансированию государственного бюджета, а от него к введению золотого монометаллизма.

Однако одно прогрессивное построение бюджета не могло положительно влиять на эффективное функционирование финансовой системы.

Не можете найти то что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

Две основные черты российских финансов в середине XIX в.

— бесконтрольность и секретность — порождали произвол и невероятную расточительность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления.

Все это приводило к перерасходу установленных смет, усиливало потребность во внесметных расходах, подрывало доверие иностранных инвесторов к финансовому рынку и экономике России в целом1.

В 1862 г. были выработаны сметные правила, основанные на предложениях генерал-контролера В. А. Татаринова, ставшего главным реформатором бюджетной системы.

Суть его проекта состояла в том, что бюджет государства должен быть сбалансирован, а единая государственная роспись должна охватить все без исключения доходы и расходы страны.

Все ведомства и министерства должны были одновременно с отчетом за истекший год предоставлять для анализа в Министерство финансов развернутые сметы на предстоящий бюджетный год.

Устанавливалась строгая сметная дисциплина и обязательное целевое расходование всех выделенных средств в конце бюджетного года2.

Новые «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений», разработанные В. А. Татариновым, вступили в силу в 1862 г. Впервые было дано определение росписи, порядок ее составления, рассмотрения, утверждения и исполнения, принята новая классификация смет доходов и расходов.

Важнейшим нововведением явилось то, что новая классификация имела экономическую основу планирования расходов государства, тогда как старая система в силу своей эволюции отражала законодательную структуру, регулировавшую деятельность министерств и ведомств.

В новой классификации была унифицирована кодировка статей, что позволило обеспечить прозрачность как общей росписи, так и ведомственных смет. Кроме того, новая классификация позволяла реализовывать проверку соответствия росписи и смет не только в части общих сумм, но и в части структуры.

Важнейшим принципом, которым руководствовалось финансовое ведомство при составлении государственной росписи, являлось стремление к бюджетному равновесию. Расходы не должны были превышать доходов страны, бюджет должен был быть бездефицитным.

Именно с соблюдением этого правила связывались такие важнейшие устои государственных финансов России, как нормальная денежная система и возможность получения займов за границей. Борьба за сбалансированный бюджет явилась краеугольным камнем финансовой политики правительства в конце XIX — начале ХХ в.

«Бюджетное равновесие, — по словам С. Ю. Витте, — представляет основную цель при составлений государственной росписи»4. Той же линии придерживался и наиболее профессиональный после Витте руководитель финансового ведомства В. Н.

Коковцов, который ликвидацию бюджетного дефицита считал «основой не только финансового, но и общеэкономического благополучия государства»5.

Чрезвычайный бюджет, обычно державшийся в секрете и фактически являвшийся бесконтрольным, в своей доходной части состоял в основном из внешних и внутренних займов.

Его расходные статьи предусматривали ассигнования на военные нужды, железнодорожное стро-ительство и ликвидацию последствий стихийных бедствий (неурожаи, голод, эпидемии и т. п.). По закону 4 июня 1894 г. бюджет с большей определенностью и четкостью подразделял чрезвычайную и обыкновенную части.

Было признано, что обыкновенная часть должна служить выражением постоянных, нормальных потребностей государства и постоянных, нормальных средств их удовлетворения. Источниками чрезвычайных доходов по-прежнему оставались в основном заемные средства, а также «свободная налич-

ность» казначейства, получавшаяся в результате превышения обыкновенных доходов над расходами. В расходной части чрезвычайного бюджета оставались расходы на ведение военных действий, а также затраты на выкуп в казну частных железных дорог, сооружение новых линий и обеспечение их подвижным составом6.

Одновременное существование обыкновенного и чрезвычайного бюджетов необходимо было правительству прежде всего для того, чтобы полнее и точнее представить картину состояния хозяйственной жизни страны и ее динамику, а также создать имидж России на мировом денежном рынке как страны со здоровой развивающейся экономикой и как вполне кредитоспособного партнера. К тому же это еще более укрепляло и без того влиятельные позиции Министерства финансов. В результате двойного счета Министерству финансов удавалось сводить обыкновенный бюджет с положительным сальдо, реальный же дефицит проходил по графе бюджета чрезвычайного.

Создание фонда «свободной наличности» казначейства, а не просто достижение превышения доходов над расходами стало другим важным направлением работы Министерства финансов над структурой бюджета. Витте считал накопление свободной наличности важнейшей задачей бюджетного дела.

Превышение суммы действительно поступивших доходов против ожидаемых становится настолько обычным явлением, что ежегодно государственный контролер сравнивал сумму этого превышения с прошлым годом и в зависимости от результатов такого сравнения оценивал общие финансовые итоги.

Существовала даже практика оповещения о полученных избытках по бюджету через Санкт-Петербургское телеграфное агентство всех крупнейших бирж мира, что способствовало росту курса русских ценных бумаг.

доходные статьи, заведомо преуменьшая их, и столь же экономно распределяли ассигнования по ведомствам. Такая система вывода свободной наличности давала возможность в некоторых случаях повышать ее размер путем довольно простых изменений в порядке бухгалтерских записей. В качестве способа увеличить размер свободной наличности использовался также перерасчет курса золота.

Тем не менее свободная наличность являлась реальной величиной, действительно игравшей важную роль в государственных финансах и процессе накопления золотовалютных резервов Государственного банка, предоставляя Министерству финансов более широкие возможности для ведения активной финансовой политики7.

Серьезные испытания финансовой системе страны пришлось пережить с началом русско-японской войны 1904—1905 гг., расходы на которую превысили 2,3 млрд руб. Финансирование войны велось главным образом за счет роста государственного долга, который за 1904—1905 гг. увеличился с 6,6 до 8,7 млрд руб.

Разгоревшаяся затем революция поставила под угрозу существование золотой валюты в России и тем самым могла привести к государственному банкротству. Лишь благодаря беспрецедентному займу 1906 г. во Франции на сумму 2,25 млрд франков (около 843 млн руб.

) удалось спасти империю от финансового краха и относительно благополучно свести бюджет8.

Крупным нововведением в российской жизни этого периода стало образование Государственной Думы. Согласно принятым весной 1906 г.

Основным законам Российской империи, Государственной Думе было «даровано» право утверждать годовой бюджет и заключаемые правительством займы.

С этого момента все законопроекты, касающиеся бюджета и его налоговых поступлений, должны были обсуждаться в Думе, заключения которой утверждались затем Государственным Советом и императором. То же касалось и займовых

Не можете найти то что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

На Государственную Думу было возложено рассмотрение и утверждение бюджетной росписи, подготовленной Министерством финансов.

Полномочия российского парламента ограничивались, однако, положением закона, согласно которому «при обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключаемы или видоизменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основе действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также от Верховного управления последовавших»10. Ряд бюджетных статей, например смета Императорского двора, вообще не подлежали думскому обсуждению. Думская оппозиция боролась за пересмотр сметных правил в направлении уменьшения числа или вовсе ликвидации неподконтрольных Думе расходов. Подобные законодательные предположения вносились в Государственную Думу II, III и IV созывов. Однако эти попытки не увенчались успехом11.

Важным элементом в бюджетной политике этого периода было то, что впервые был установлен порядок разрешения разногласий между Государственным Советом и Государственной Думой по бюджетным вопросам.

Если компромиссное решение не было достигнуто, то статья принималась равной соответствующей статье бюджета прошлого года, либо в размере того предложения, которое было наиболее близко к статье прошлого года.

Недостаток профессиональной подготовки в области управления финансами у большинства членов Государственной Думы приводил к значительному непониманию как целей и задач системы государственного бюджетирования, так и технологий и ограничений, наложенных на процесс формирования бюджета в целом. От-

сутствие ясного понимания связи целей бюджетной политики и применяемых для ее реализации методов не позволяли фракциям четко спроецировать интересы своей социальной группы на конкретную область бюджетной техники12.

Коковцов решился скорректировать прежний курс Витте на расширение государственной задолженности, прежде всего внешней, поскольку платежи по займам все более обременяли бюджет, доходя до 15% его расходной части. В.Н.

Коковцовым была поставлена задача «покрывать обыкновенными доходами, не прибегая к займам, обыкновен-

ные, а поскольку возможно и чрезвычайные расходы государства»13. Основанная на «режиме экономии» расходных статей бюджета политика финансового ведомства начала приносить ощутимые плоды с 1909 г., когда под влиянием общеэкономического подъема и роста налоговых поступлений доходная часть российского бюджета наконец-то превысила расходную.

Бюджетная система России была важнейшим инструментом процесса финансового управления экономической активностью государства и в процессе становления и совершенствования отражала развитие механизма государственного регулирования экономики. Государственный бюджет наиболее полно отражал степень вовлеченности различных органов власти в управление государством.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Куксенко С. В. Формирование и развитие буржуазной концепции финансовой политики России во второй половине XIX — начале XX века: Дис. на соис. учен. ст. канд. ист. наук. — Ярославль, 2003. — С. 53.

2 РГИА. Ф. 678. Оп. 1. Д. 262. Л. 2-12.

3 Погребинский А. П. Очерки истории финансов дореволюционной России. — М., 1954. — С. 33.

4 Витте С. Ю. Конспекты лекций о народном и государственном хозяйстве. — СПб., 1912. — С. 485.

5 Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1911—1919. — М., 1991. — С. 264.

6 ПСЗ III. Т. 14. 1894. № 10472.

Не можете найти то что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

8 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1905 год. — СПб., 1906. — С. 11—12.

9 См. подробнее: Демин В. А. Государственная Дума России (1906—1917): механизм функционирования. — М., 1996.

10 О порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов // Реформы 1905— 1906 гг. — СПб., 1906. — С. 222.

11 См. подробнее: Аронов Д. В. Законотворческая деятельность российских либералов в Государственной думе (1906—1917 гг.). — М., 2005.

12 Школярская Т. И. Бюджетные права Государственной думы в Российской империи. // Ученые записки института права. — 2002. — № 9. — С. 166—167.

13 Коковцов В. Н. Из моего прошлого… С. 364—365.

Источник: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetnaya-sistema-rossii-v-xix-nachale-xx-veka